PREÁMBULO

I. El desarrollo reglamentario de las Leyes.

A diferencia de la función de otros textos, la elaboración de una norma debe ajustarse a criterios de técnica jurídica. El lenguaje del Derecho tiene sus reglas intrínsecas orientadas a priorizar la claridad, precisión y certidumbre que imponen el principio constitucional de seguridad jurídica.

II. La ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico.

En materia de ordenación del territorio y planeamiento urbanístico el hilo conductor ha sido el Reglamento de Planeamiento de 1998, norma que ha contribuido positivamente a la elaboración de los instrumentos de planeamiento aprobados durante su vigencia.

Por otro lado, se ha hecho un esfuerzo por acotar el margen de discrecionalidad administrativa en el cálculo del aprovechamiento tipo y en la delimitación de las áreas de reparto. Se trata de apuntalar el fundamento objetivo, racional y razonable de esas decisiones administrativas, que deben ser adoptadas en el marco de los parámetros, magnitudes y circunstancias de hecho tipificados en el Reglamento.

La introducción por la LUV de los Documentos de Justificación de la Integración Territorial y de la Cédula Territorial de Urbanización exigía que en sede reglamentaria se precisara su contenido y la documentación que debe acompañarlos.

En relación a lo previsto en el Art 60.3 LUV, se establece una precisión orientada a evitar el desnudo nominalismo y el flagrante fraude de Ley que implicaría calificar como patrimoniales unos bienes de titularidad pública que, una vez enajenados por la Administración y ya en manos privadas estuvieran afectados a un uso o servicio público. En esas circunstancias de hecho el subsuelo también estaría materialmente afecto a un uso o servicio público, y su calificación como bien patrimonial sería una pura ficción jurídica nacida de un voluntarismo formal desnudo de todo fundamento fáctico, que revela la ausencia de un fundamento objetivo, racional y razonable.

III. La programación y gestión urbanísticas.

La Estrategia Territorial Europea (adoptada en Postdam los días 10 y 11 de mayo de 1999), destaca la extraordinaria complejidad de una materia en la que convergen muy distintas políticas comunitarias: desde la Política Agracia Común a las Redes Transeuropeas de Infraestructuras, sin olvidar los Fondos Estructurales, la política medioambiental o la política de competencia. Desde esa perspectiva estrictamente comunitaria es claro que toda la política territorial y urbanística no se puede reducir y simplificar a una cuestión de contratación pública.

La combinación de factores que se aglutinan en materia urbanística van más allá de la simple contratación de unas obras. Esa contratación es un simple epígono, y no el principal, de una fase de ejecución del planeamiento que está precedida de la decisión sobre un modelo territorial y de evaluación de la ordenación y gestión los recursos naturales, que constituyen manifestaciones del ejercicio de funciones públicas que no pueden ser delegadas a los particulares y que están fuera del ámbito de la contratación de las Administraciones Públicas por ser manifestaciones del ejercicio de las potestades públicas exorbitantes que caracterizan al poder autonómico y municipal. La heterogeneidad de los criterios territoriales, ambientales, económicos y sociales, así como las políticas públicas municipales en la definición del modelo de ciudad, se entrelazan con la necesaria eficiencia económica en la realización del gasto público y en la ejecución de la estrategia territorial.

Es decir, se trata de un conjunto de decisiones complejas que tienen distinto fundamento, objeto y alcance. El impacto ambiental que para las generaciones futuras tiene la decisión sobre el modelo territorial no es homogéneamente comparable con el impacto económico que para la generación presente tiene la elección del Urbanizador o del empresario constructor. Mientras que la decisión sobre el modelo territorial para las generaciones futuras se fundamenta en la legitimidad democrática de los representantes municipales, la decisión económica sobre el Urbanizador o el empresario constructor se justifica en el respeto de los principios de transparencia e igualdad en la concurrencia. Desde la perspectiva de la participación democrática de los vecinos en la decisión urbanística sobre la ordenación y gestión de los recursos naturales de su término municipal, no está de más recordar que la citada Estrategia Territorial Europea afirma expresamente su pleno respeto al principio de subsidiariedad, y el respeto de las instituciones existentes en materia territorial y urbanística.

Durante los trabajos de elaboración de este Reglamento, ha sido preocupación constante de la Generalitat la plena observancia de las Directivas Comunitarias en materia de contratación pública. En este contexto, e inspirado por lo dispuesto en el Art 2 de la Directiva 2004/18/CE, este Reglamento se decanta por potenciar en la selección del Urbanizador y del Empresario Constructor, el principio de tratamiento igualitario y no discriminatorio, así como los principios de transparencia y publicidad. La difusión pública de los procedimientos licitatorios toma como base los modelos de anuncio previstos en las Directivas y concretados en el Reglamento de la Comisión Europea de 7 de septiembre de 2005. El objetivo es conseguir que, en términos comprensibles, homogéneos y que garanticen la igualdad efectiva en el ejercicio de sus derechos, cualquier operador de la Unión Europea disfrute de igualdad de oportunidades en el proceso de selección y adjudicación del contrato que el Urbanizador celebra con la Administración Pública,  o el que el Urbanizador realiza con el Empresario Constructor.

Partiendo del singular sistema de de planificación y gestión urbanística de la Comunitat Valenciana, el presente Reglamento distingue y separa en el tiempo el momento de la decisión sobre el modelo territorial y el momento de la decisión sobre la ejecución del modelo territorial ya elegido. El punto de partida es siempre una decisión de la Administración Pública de poner en marcha el proceso de legítima opción por los representantes locales del modelo territorial que consideren conveniente y oportuno, y en la segunda fase se trata de elegir la proposición que en su conjunto sea más ventajosa para los intereses generales que democráticamente representa el Ayuntamiento, teniendo en cuenta los criterios establecidos en las bases que rigen la selección del contratista. Cualquier operador económico de la Unión Europea podrá formular su propuesta global, de planeamiento y programación temporal y económica.

En una secuencia temporal jalonada por tres decisiones, el Ayuntamiento debe valorar primero la capacidad y la solvencia de los aspirantes, después analizar los modelos territoriales propuestos, y una vez formulado ese juicio parcial se procede ya a tasar cuál es la propuesta más ventajosa desde la perspectiva económica y jurídica. La ponderación del respectivo peso específico debe hacerse priorizando lo principal sobre lo accesorio o instrumental, y por ello se ha atribuido mayor relevancia a la decisión territorial, que adoptada por una generación condicionará el futuro de las generaciones venideras.

La objetivación en las bases de los criterios técnicos del concurso, mediante la identificación por la Administración Pública del diseño urbanístico a implementar, garantizará, de manera efectiva, la igual concurrencia de los operadores de la Unión Europea en condiciones reales de igualdad en el manejo y tratamiento de la información relevante. Ello determinará un resultado más transparente de la contratación y unas condiciones económicas más ajustadas a la realidad del mercado.

De otro lado, es objeto de un tratamiento muy cuidadoso la imposición de cargas urbanísticas a los propietarios de terrenos. Éstos serán los principales beneficiarios de la mejora en las condiciones objetivas de licitación. Asimismo, la regulación reglamentaria de la gestión urbanística va claramente encaminada a elevar los estándares y plazos en que debe tener lugar la información a quienes finalmente deberán resultar destinatarios de la actuación urbanizadora.

En particular, el Reglamento dispensa un tratamiento especial y específico en defensa de aquellos propietarios con edificaciones ya consolidadas. El patrimonio y las legítimas expectativas de seguridad jurídica de esos titulares encuentran un firme apoyo legal y reglamentario con una amplia batería de medidas que blindan su posición legal frente a actuaciones de la Administración y del Urbanizador.

IV. La intervención en el uso del suelo.

Para aportar certidumbre al ciudadano, se ha considerado oportuno establecer una clasificación de las distintas licencias. Además, para evitar la repetición de trámites análogos encaminados al logro de objetivos similares, se establecen mecanismos orientados a simplificar la tramitación procedimental en algunas materias e integrar en un mismo procedimiento las distintas comprobaciones que debe verificar la Administración antes de decidir el otorgamiento o denegación de una licencia.

Especial atención presta el Reglamento a cuanto atañe al uso racional del suelo en relación a ciudades maduras a las que ya queda poco recorrido en su dinámica de crecimiento territorial. En ese escenario el protagonismo del futuro recae sobre la gestión urbanística mediante Actuaciones Aisladas, combinada con las ayudas públicas a la conservación y rehabilitación del patrimonio arquitectónico. Esa opción es plenamente congruente con el modelo territorial de ciudad compacta, y sirve para poner en valor los activos inmobiliarios ya existentes.

V. La intervención en el mercado del suelo.

El Reglamento es sede normativa idónea para precisar y concretar las determinaciones más genéricas incluidas en la Ley, y esa función de desarrollo tiene especial utilidad en relación a la intervención en el mercado mediante los Patrimonios Públicos del Suelo. Al identificar los fines a los que se destinan esos Patrimonios la Ley utiliza conceptos jurídicos indeterminados que, en alguna medida, resulta indicado concretar y determinar en el Reglamento. Por ello se identifican y jerarquizan finalidades concretas a cuyo logro deben adscribirse los bienes y recursos integrantes del Patrimonio Público del Suelo.

También se despejan algunas dudas respecto a la documentación que debe integrar los instrumentos de planeamiento que delimitan áreas de reserva en las que la Administración puede incrementar el Patrimonio Público del Suelo mediante el ejercicio de la potestad expropiatoria o en virtud del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto.

VI. Los principios de participación, responsabilidad y transparencia.

Si la LUV destaca su orientación hacia el desarrollo sostenible y el derecho a una vivienda digna y adecuada, este Reglamento presta especial atención a la participación democrática de los ciudadanos en la actividad urbanística, a la responsabilidad personal de las autoridades y servidores públicos, y a la transparencia en el ejercicio de la función urbanística por las Administraciones Públicas.

En este último sentido se establece una regulación pormenorizada de los Registros administrativos a los que pueden tener acceso cualquier persona, y se introduce como novedad la obligación general de hacer accesible el contenido de esa información registral por medio de internet. Por otro lado, teniendo en cuenta que la implantación de esos Registros y la posibilidad de acceso satisfacen de forma incuestionable una utilidad pública, se ha estimado conveniente y oportuno financiar los costes de establecimiento y gestión con cargo al Patrimonio Público del Suelo, sin perjuicio de las tasas que se devengan conforme a lo previsto con carácter general en la legislación de las haciendas locales y la de tasas de la Generalitat.

Otra novedad es el Informe que todos los años los Ayuntamientos deben remitir a la Consellería. La función de esa Informe no se reduce al suministro de datos estadísticos a la Administración autonómica, sino que además es una ocasión propicia para que todos los años cada Ayuntamiento haga una auditoría del estado del urbanismo en su término municipal. El objetivo no es sólo verificar el grado de cumplimiento de las previsiones incluidas en los distintos instrumentos de planeamiento, sino también reflexionar a la vista de datos concretos sobre la estrategia a seguir en el futuro.

VII. La organización y coordinación administrativa.

La función consultiva no fue tomada en consideración por la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística pero ha adquirido impulso en la reciente LUV al institucionalizar el Consejo del Territorio y del Paisaje como máximo órgano asesor de las Administraciones Públicas con competencia urbanística en la Comunitat Valenciana.

La presencia del sector público en el urbanismo no se reduce al ejercicio de funciones públicas de aprobación de planes, proyectos de urbanización o reparcelación, el otorgamiento o denegación de licencias, o el ejercicio de la potestad inspectora y en su caso sancionadora. De forma creciente la Administración Pública ha adquirido creciente protagonismo en actividades de contenido económico o empresarial en el que la Administración compite o colabora con la iniciativa privada. Por ello se ha entendido que es conveniente y oportuno establecer una regulación mínima de las estructuras organizativas utilizadas para desarrollar actividades urbanísticas.